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可再生能源法律问题研究 关键词：可再生能源发展法制环境法律保障措施 能源是国民经济发展的重要基础，是人类生产和生活必需的基本物质保障。 1980 年至 2000 年，我国的能源利用效率有了显著提高，以能源消费的翻一番支持了国内生产总值翻两番。但是，随着经济规模的迅速扩大，能源资源缺乏、结构不够合理、环境污染严重等问题日益突出，近年来我国能源的对外依存度不断提高。十届全国人大第四次会议 3 月 14 日 表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，对 “ 十一五 ” 时期我国经济社会发展的目标作出了如下规定： “ 国内生产总值年均增长 7.5% ，实现人均国内生产总值比 2000 年翻一番。单位国内生产总值能源消耗降低 20% 左右，生态环境恶化趋势基本遏制，主要污染物排放总量减少 10% ，森林覆盖率达到 20% ，控制温室气体排放取得成效 ” 。这一发展目标对能源安全和能源效率等问题提出了更高的要求。 在新的形势下，我国大力发展可再生能源对于保障国家能源安全、保护环境、扩大就业、促进经济增长、建设社会主义新农村具有重要作用。为此，我国对开发利用可再生能源给予了高度重视， 2005 年 2 月 28 日 ，十届人大常委会第十四次会议审议通过了《可再生能源法》， 2006 年 1 月 1 日起 实施，随后，又要求国务院有关部门研究制定 12 项配套措施，为发展可再生能源创造了良好的政策法律环境。 一、发展可再生能源的法制环境分析 （一）我国对发展可再生能源的认识不断提高 我国正处于全面建设小康社会的关键时期，工业化、城镇化进程加快，能源需求量持续增长，资源与环境对经济社会发展的压力也越来越大。由于化石能源不可再生，其大规模的开发利用，迅速消耗着地球亿万年积存下的宝贵资源，同时也带来了气候变化、生态破坏等严重的环境问题，直接威胁着人类的可持续发展。我国已经从国家安全、发展模式等高度认识到发展可再生能源具有的重大意义，并明确提出：坚持以人为本，把发展切实转入全面协调可持续的轨道；加快转变经济增长方式；把资源节约作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会。 我国政府高度把加快发展风能、太阳能、生物质能等可再生能源作为 “ 十一五 ” 时期能源发展的一项重要任务。为此，我国政府将采取一系列举措，大力开发利用可再生能源。一是提出明确的发展目标。到 2020 年，使可再生能源开发利用总量在能源供应结构中的比重提高到 15% 左右。二是制定具体的行动计划。开发西部地区水能资源，建设一批百万千瓦级风电基地，加强太阳能开发利用，普及农村沼气，积极发展生物能源产业，加强可再生能源技术和设备制造的研究开发。三是提供有效的政策支持。制定并实施优先上网、价格保护、税收优惠、增加投入等政策措施，鼓励和促进可再生能源的开发利用。 （二）我国颁布了《可再生能源法》 《可再生能源法》体现了以下三项立法原则：国家责任和全社会支持相结合，政府引导和市场运作相结合，当前需求和长远发展相结合。该法力求通过行政规制和市场激励措施，为可再生能源同常规能源竞争创造公平的市场环境，引导和激励各类经济主体积极参与可再生能源的开发利用，以有效加快我国可再生能源的开发利用进程。根据上述原则，《可再生能源法》规定了以下重要的法律制度和措施： 1 ．发展可再生能源总量目标制度。规定能源生产和消费中可再生能源的总量目标，是促进可再生能源开发利用，营造可再生能源市场的有效措施。世界上有许多国家已经在相关法律中明确规定了可再生能源发展目标，为开辟可再生能源市场提供了重要的法律依据。我国有关部门也在相关领域进行了多年的跟踪研究，为逐步实施这一制度奠定了良好的基础。为此，《可再生能源法》规定 , 国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并予公布。国务院能源主管部门根据规定的总量目标和各省、自治区、直辖市经济发展与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标，并予公布。 2 ．可再生能源并网发电和全额收购制度。可再生能源并网发电是使可再生能源大规模商业化应用的主要措施之一。明确规定电网企业要全额收购依法取得行政许可或者报送备案的再生能源并网发电项目的上网电量，并提供上网服务，是世界各国的通行规定，也是使可再生能源电力企业得以生存，并逐步提高能源市场竞争力的重要措施。对居于垄断地位的电网企业明确规定必须 “ 支持可再生能源电力上网 ” 的法定义务，将有效解决我国现行可再生能源发电 “ 上网难 ” 等问题，为可再生能源电力更大规模的发展创造必要的前提条件。为此，《可再生能源法》规定 , 国家鼓励和支持可再生能源并网发电。建设可再生能源并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案。电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务。 3 ．可再生能源分类上网电价与费用分摊制度。合理的价格机制是引导可再生能源开发利用的关键，它为市场主体提供准确的信息，引导他们向可再生能源领域投资，有利于可再生能源开发利用的规模化和商业化。根据我国电价改革的实际情况和促进可再生能源开发利用的要求，并借鉴一些发达国家的成功经验，《可再生能源法》规定实行分类上网电价制度，即按照风力发电、太阳能发电、生物质能发电等不同的技术类型和成本水平，确定不同的上网电价。按照定价原则，上网电价水平实际上是根据各地区平均发电成本加上合理的利润来确定的。这一价格机制将使可再生能源发电投资者获得相对稳定和合理的回报，引导他们向可再生能源发电领域投资，从而加快可再生能源开发利用的规模化和商业化。为此，《可再生能源法》规定，可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。总体来看，可再生能源上网电价要高出常规能源上网平均电价，其中的差额部分需要在销售电价中分摊。为此，《可再生能源法》规定，电网企业依照《可再生能源法》确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中分摊。由电力消费者分担可再生能源发电的额外费用是国际上通行的作法。据有关部门专家测算，按照我国可再生能源规划目标，单位销售电价附加的费用是很低的，社会完全可以承受。同时，随着科技进步和生产规模扩大，可再生能源发电成本会不断降低，在单位销售电价中附加的费用将逐步缩小。 4 ．支持农村可再生能源的发展。近年来，我国围绕调整农业产业结构，增加农民收入和生态农业建设开展工作，突出可再生能源开发利用在农业生态建设中的支撑作用，瞄准秸秆和粪便的资源利用，重点落实了生态家园富民计划、大中型畜禽养殖场能源环境工程和秸秆气化集中供气工程等三项措施，在环保和能源方面均取得重大成果。《可再生能源法》肯定了这些经验，并细化了支持措施，明确规定，国家鼓励和支持农村地区的可再生能源开发利用。县级以上地方人民政府管理能源工作的部门会同有关部门，根据当地经济社会发展、生态保护和卫生综合治理需要等实际情况，制定农村地区可再生能源发展规划，因地制宜地推广应用沼气等生物质资源转化、户用太阳能、小型风能、小型水能等技术。县级以上人民政府应当对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持。 5 ．财政税收鼓励措施。考虑到现阶段可再生能源开发利用的投资成本比较高，为加快其技术开发和市场竞争力，需要国家给予必要的扶持。这也是国际上通行的做法。《可再生能源法》分别就设立可再生能源发展专项资金，为可再生能源开发利用项目提供财政贴息贷款，对列入可再生能源产业发展指导目录的项目提供税收优惠等扶持措施作了规定。 （三）我国相关部门出台了一系列有利于可再生能源发展的政策法规 我国还发布了一些有利于可再生能源发展的政策。例如， 1986 年原国家经济委员会下发的《关于加强农村能源建设的意见》对农村可再生能源建设起到了直接指导作用，体现了我国的可再生能源政策。该文件对农村能源工作提出了具体的指导意见，对促进农村能源和可再生能源的发展起到了积极的作用。全国各地方政府也根据这一文件精神制定了各地的可再生能源和农村能源发展政策。 除了制定各种指导性政策以外，从 80 年代开始，经济激励政策成为支持可再生能源建设的重要政策手段。我国为各种可再生能源的开发建设提供了各种补贴。 “ 六五 ” 期间新型可再生能源技术开始列入国家重点科技攻关计划，由中央政府拨给资金。 “ 六五 ” 、 “ 七五 ” 期间，原国家科委的可再生能源科技攻关费用约为 4860 万元。 1987 年，国务院决定建立农村能源专项贴息贷款，由中央财政出资，按商业银行利率的 50% 对可再生能源项目提供补贴，其中包括小型风力机制造、风电厂建设、光伏电池生产线、太阳能热水器生产、蔗渣发电等项目。为了鼓励发展风电， 1994 年原电力部出台了鼓励大型风力发电系统联网的规定 —— 《风力发电场并网运行管理规定》。 1998 年 1 月，我国对风电设备给予了减免进口关税的优惠。 “ 八五 ” 计划中，可再生能源已经是我国能源建设的重点之一。 1996 年国务院发布的国家能源技术政策也对可再生能源作出了规定。 1998 年，国务院批准的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》和《外商投资产业指导目录》，把可再生能源的太阳能、地热能、海洋能、垃圾发电、生物质能发电和大型风力机都列入了鼓励发展的产业和产品中。 1999 年原国家计委、科技部报经国务院批准，颁布了《关于进一步支持新能源与可再生能源发展有关问题的通知》，为新能源和可再生能源项目提供优惠的基建贷款。 2005 年 2 月《可再生能源法》通过以后，国家相关部门抓紧了对配套法规、政策的制定工作。 2005 年 11 月国家发改委发布了《可再生能源产业发展指导目录》。 2006 年 1 月国家发改委发布了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》和《可再生能源发电有关管理规定》。 （四）我国制定了可再生能源发展的专项规划 早在 “ 八五 ” 时期，国家就制定了发展可再生能源的专项规划。例如，为了落实和促进在 “ 八五 ” 期间制定的我国可再生能源的发展规划， 1996 年原国家科委、计委和经贸委共同制订了《我国新能源和可再生能源发展纲要 (1996-2010) 》以及 “ 新能源可再生能源优先发展项目 ” 。《我国新能源和可再生能源发展纲要 (1996-2010) 》提出以后 15 年我国可再生能源的发展总目标是 :“ 提高转换效率，降低生产成本、增大在能源结构中所占比例。新技术、新工艺有大的突破，国内外已成熟的技术要实现大规模、现代化生产，形成比较完善的生产体系和服务体系 ; 实际使用数量要达到 39000 万吨标准煤以上，为保护环境和国民经济持续发展做出贡献。 ” 在此基础上，原国家计委制订了《节能和新能源发展 “ 九五 ” 计划和 2010 年发展规划》，原国家经贸委制订了《 “ 九五 ” 新能源和可再生能源产业化发展计划》。 1996 年初，我国八届全国人大四次会议批准通过的《中华人民共和国经济和社会发展 “ 九五 ” 计划和 2010 年远景目标纲要》，在电力发展一节中指出 “ 积极发展风能、海洋能、地热能等新能源发电 ” ；在论及农村能源时强调， “ 加快农村能源商品化进程，推广省柴节煤炉灶和民用型煤，形成产业和完善服务体系。因地制宜，大力发展小型水电、风能、太阳能、地热能、生物质能 ” 。 2000 年原国家经贸委发布了《 2000-2015 年新能源和可再生能源产业发展规划要点》。 2001 年 9 月，原国家计委制订了《国民经济和社会发展第十个五年计划能源发展重点专项规划》，其中指出 :“ 结合资源条件，通过大力发展小水电、风力及太阳能发电，基本解决偏远贫困农村无电乡镇用电问题。 ”2002 年，为贯彻落实党的十五届五中全会精神和 “ 十五 ” 计划纲要，促进经济与资源、环境的协调发展，原国家经贸委又组织制订了《新能源和可再生能源产业发展 “ 十五 ” 规划》。该规划强调制订新能源和可再生能源税收优惠政策和发电上网的鼓励政策，以拉动市场的有效需求，并通过政策推动西部地区的新能源和可再生能源市场的开发和产业化建设，充分发挥西部地区的新能源和可再生能源资源优势。 2002 年，为贯彻落实党的十五届五中全会精神和 “ 十五 ” 计划纲要，促进经济与资源、环境的协调发展，原国家经贸委又组织制订了《新能源和可再生能源产业发展 “ 十五 ” 规划》，确立我国在 “ 十五 ” 期间发展可再生能源的指导思想是：以市场为导向，以企业为主体，以技术进步为支撑，加强宏观引导，培育和规范市场，逐步实现企业规模化、产品标准化、技术国产化、市场规范化，推动新能源和可再生能源产业上一个新台阶。 目前我国国家发展和改革委员会也已组织起草了《可再生能源中长期发展规划》，提出了到 2020 年我国可再生能源的发展目标、战略布局、建设重点和保障措施。该规划经国务院审批同意后，将作为指导我国可再生能源发展的基本依据。应当说，这些规划一经批准，就具有相应的法律效力，各相关主体应当保证落实。 二、可再生能源发展存在的障碍 应当看到，我国可再生能源发展速度和水平在总体上还远低于大多数发达国家，也落后于印度、巴西等发展中国家。导致我国可再生能源发展滞后的原因主要在于： （一）对发展可再生能源的认识不到位 从总体情况看，目前我国全社会对发展可再生能源的重要性认识仍然不足。可再生能源在国家发展总体战略中的地位不够突出，国家有关部门对发展可再生能源的认识不到位，配套措施未能跟上，可再生能源的环境效益、社会效益不能得到价值体现，公众对开发可再生能源的关注不够，尚未形成全社会积极参与和支持可再生能源发展的良好环境。 有些地方对发展可再生能源的紧迫性和重要意义认识不够，没有真正落实国家促进可再生能源发展的政策法规，未出台鼓励可再生能源发展的具体经济扶持措施。这些情况导致了我国可再生能源的发展存在的发展不足以及区域不平衡等问题。 （二）许多政策法规还不配套 目前，可再生能源作为新兴的高技术产业，很多技术尚处于发展之中，加上常规化石能源的利用并没有考虑到社会成本，导致可再生能源市场竞争能力较弱。加快发展可再生能源，必须要借助国家的政策支持，建立具体、明确、有效的经济激励机制。目前，我国已经出台了《可再生能源产业指导目录》、《可再生能源发电管理办法》、《可再生能源上网电价及费用分摊管理办法》，对可再生能源的开发利用给予了一定的优惠政策，比如风力发电增值税减半等。但从总体上看，目前国家对可再生能源发展的优惠政策还比较少，体系不完整，支持力度明显不足，而且政策的协调性、稳定性也较差，还没有形成鼓励可再生能源持续发展的经济激励机制。 （三）融资机制不健全 可再生能源是高新技术产业和新兴产业，技术研发和产业培育需要大量的投入，加大了可再生能源开发利用的成本，导致产品缺乏市场竞争力。因此，可再生能源技术创新和产业化，除了需要有政府的扶持政策外，还需开拓确保资金需求的融资渠道及其融资方式。为加快推进可再生能源发展，国家己设立了可再生能源发展专项基金。但从总量看，国家对可再生能源的投入仍然不足，尚未形成稳定的政府资金投入机制。另外，目前国家对可再生能源的发展尚缺乏必要的金融政策支持，这不利于一次性投资较大、短期内难以获利的可再生能源项目的建设运营。以风电为例，在现有的技术水平下，由于风电企业还贷压力大，而且在还贷期内难以盈利，导致成本升高，利润水平较低，严重影响了社会投资者的信心。 （四）研发能力弱，装备制造技术水平较低 尽管我国在某些可再生能源领域的技术水平较高，也形成了一定的产业规模，但总体水平仍然较低。目前，我国己安装的风电机组大部分要进口，另外受体制、系统接入、成本等方面的制约，风力发电的产业化程度较低；小水电装备制造业虽有了一定的工业基础，但设计规范陈旧、设备使用率低、寿命短，加之存在公平上网、电价等问题，对小水电的发展产生了不利影响；生物质能使用方式落后，发电上网政策不到位，集中发电和供热的技术还没有完全掌握；太阳能光伏发电尽管未来市场很大，但现实市场较小，加上受技术和成本问题的影响，在我国尚不能大规模推广应用；太阳能热利用市场庞大但技术单一，企业众多但科研投入少，有关政策尚未到位，难以与国际太阳能热水系统技术水平接轨，系统技术水平低，缺少系统设计软件技术。 三、完善保障可再生能源发展的法律措施 面对可再生能源发展中存在的各种障碍，国家应当采取政治、经济、法律、技术等手段予以克服，尤其应当注意发挥法律手段的作用。这是因为，法律手段具有规范性、稳定性、强制性、公开性、权威性等特点，通过立法，可以把好的政策肯定下来，使这些政策能够长期坚持，不以领导人的改变而改变，不以领导人的注意力的改变而改变。因此，为了加快可再生能源的发展，克服目前可再生能源发展中突出存在的各种制度障碍，我国应当进一步完善保障可再生能源发展的法律措施。 （一）细化或补充配套法律制度 我国幅员广阔，各地可再生能源的分布和开发利用的特点各不相同，因此，许多可再生能源法律制度只能对发展可再生能源的措施作出原则性的规定。这就需要国务院各个部委以及地方政府适时出台配套的行政法规、规章、技术规范以及相应的规划、计划，以细化和补充《可再生能源法》中确定的各项法律制度，否则《可再生能源法》确立的各项法律制度难以有效实施。除了已经发布的《可再生能源产业指导目录》、《可再生能源发电管理办法》、《可再生能源上网电价及费用分摊管理办法》以及各项税收财政倾斜的措施以外，我国近期还需要在规定的时间内研究和制定下述一些行政法规或规章、技术规范及标准、规划，包括：全国可再生能源开发利用中长期总量目标和各省、自治区、直辖市人民政府可再生能源开发利用中长期目标及相应规划；国家可再生能源电力的并网技术标准及其他可再生能源技术和产品的国家标准；太阳能利用系统与建筑结合的技术经济政策和技术规范；可再生能源发展专项资金管理办法；有关财政贴息和税收优惠的政策规定等等。各地方人大或政府也应当根据本地的实际情况制定有关的地方性法规或者规章。 （二）协调相关政策法律措施之间的关系 我国许多可再生能源方面的政策法律措施规定得过于分散，存在政策法律措施的制度目标不协调，相关规定不配套等问题，而且许多可再生能源政策法律措施与其他法律制度之间也还存在着矛盾或冲突。要解决这些问题，我们应当按照《可再生能源法》的法律原则和规定，及时对现行的行政法规、规章、技术规范以及相应的规划、计划进行清理，并注意整合各项相关政策法律措施。此外，我们还应当注意保持法律制度目标的一致性，在今后制定《循环经济法》，修订《电力法》、《节约能源法》等相关法律的同时考虑发展可再生能源的各项要求，在其他相关法律中体现可再生能源发展的各项目标。 （三）落实现有的政策法律措施 我国在可再生能源的开发利用方面发布了许多技术、经济方面的鼓励性政策或规划，在实践中取得了良好的效果，较好地促进了可再生能源的发展。但同时我们也注意到，许多可再生能源方面的政策法律措施的可执行性还比较差，有些法律制度在实践中没有得到很好的执行，难以完成 “ 十一五 ” 规划的指标要求。法律的生命在于执行，得不到执行的法律只是一厢情愿的善意劝告。因此，严格执行《可再生能源法》及其配套法规、规章、技术规范、规划、政策的规定是保障可再生能源快速发展的重要方面。政府和有关部门要将依法开发利用可再生能源列入议事日程，要按照法律的规定和规划的要求，明确责任，严格管理，各项优惠措施要确保到位。例如，科技部、财政部等相关行政主管部门应当按照《可再生能源法》第十二条的规定，将可再生能源开发利用的科学技术研究和产业化发展列为科技发展与高技术产业发展的优先领域，纳入国家科技发展规划和高技术产业发展规划，并安排资金支持可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展，促进可再生能源开发利用的技术进步，降低可再生能源产品的生产成本，提高产品质量。 （四）评估政策法律的实施情况，及时调整法律措施 经济社会生活的发展是推动法律措施完善更新的强大动力。随着我国可再生能源的快速发展，我们需要对现行的法律、行政法规、规章、技术规范以及相应的规划、计划的实施情况进行评估。各级人大及其常委会应当做好《可再生能源法》实施情况的执法检查，法律实施主管机关和其他主体也应根据实际情况开展对《可再生能源法》及其配套的行政法规、规章、技术规范以及规划、计划实施效果的评估。要通过执法检查和法律实施效果的评估，发现法律实施中存在的问题，及时加以解决。属于法律、行政法规、规章、技术规范以及规划、计划自身存在的问题，要及时加以修改并调整相应的法律措施，以适应新形势和新情况。 |
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